国务院发展研究中心金融研究所副所长、中国银行业协会首席经济学家 巴曙松

　　2008 年金融危机爆发后，国际金融监管组织针对危机中所暴露的问题进行了一系列的改革，其中被认为是国际银行业监管实践标杆的巴塞尔资本协议面对质疑也提出了全面的完善和修订措施，最终形成了加强全球银行体系资本要求的改革方案巴塞尔资本协议III(以下简称“巴塞尔III”)，并在G20 首尔峰会上获得一致通过。目前，美国、欧盟等国家已经表态将从2014 年1月起陆续实施巴塞尔III。中国作为G20 成员国之一，实施巴塞尔III 的必要性和重要性毋庸置疑。因此，银监会于2012 年6 月正式发布《商业银行资本管理办法(试行)》，标志着中国银行业的新监管标准正式落地。然而，对于如何在复杂的经济金融体系之下，有效结合自身的实际状况下实施巴塞尔III，中国银行业不仅面临全方位监管改革的挑战，更亟待风险管理的转型和全面升级。

　　一、后危机时代金融风险监管框架的新变革

　　巴塞尔III 旨在从银行个体和金融系统两个层面加强全球金融风险监管。在单个银行实体(微观审慎)层面，意图提高银行及其他金融机构在市场波动时期的恢复能力，强化银行对经济金融风险的抵御能力。在整个金融体系(宏观审慎)层面，力求减少具有潜在系统性风险的银行对整个金融业的影响，起到维护和支撑全球长期金融稳定和经济增长的作用。

　　1.巴塞尔III监管理念的重要改进

　　巴塞尔III 主要对资本监管标准进行了改进，同时引入流动性风险监管，试图建立国际统一的流动性风险监管指标，并且提出了宏观审慎监管理念。在资本监管标准上，巴塞尔III 主要加强了资本定义，提高了监管标准，并引入杠杆率监管指标。

　　在资本定义方面，明确了普通股核心一级资本在资本监管中的地位，对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别制定了更为严格的合格标准，显著提高资本工具的损失吸收能力。简化二级资本结构，不允许设立二级资本的子类。取消专门用于抵御市场风险的三级资本，以保障市场风险的资本质量与信用风险和操作风险的资本质量相同。

　　在资本监管标准方面，主要对以下三个层次进行改进： 一是提高最低监管资本的要求， 增加核心一级资本充足率的指标(不低于4.5%)，提高一级资本充足率指标(从4% 提高到6%);二是建立储备资本缓冲，确保经济衰退和金融危机时期银行能够利用缓冲资本吸收损失;三是建立逆周期资本缓冲和系统重要性银行附加资本，从而解决以丰补歉和缓解“大而不倒”问题。

　　在金融创新监管方面，不仅提高了对交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求，同时强化了交易对手信用风险的监管，以便提升资本监管的风险捕捉能力。此外，巴塞尔委员会增加了杠杆率指标作为资本充足率指标的补充，其具有风险独立、计算简单的特征，且可以作为逆周期的监管工具，对金融体系的杠杆程度进行约束。

　　在流动性风险监管方面，巴塞尔III 引入了独立又互补的流动性覆盖比率(Liquidity Coverage Ratio，LCR) 及净稳定资金比率(NetStable Funding Ratio，NSFR)指标。流动性覆盖比率主要是在短期压力情景中来衡量机构抵御短期流动性风险的能力，确保机构拥有足够的流动性资源以度过为期一个月的压力环境。

　　净稳定融资比例要求银行在持续的压力情景下，仍然有稳定的资金来源用来持续经营和生存1 年以上，旨在让银行选择更加稳定、持久的融资渠道，提高应对中长期流动性风险的能力，优化融资结构，减少资产负债的期限错配，缓解悬崖效应。巴塞尔委员会还列举了五个监测工具用于持续监测流动性风险：合同期限错配、融资集中度、可用的无变现障碍资产、以其他重要货币计价的流动性覆盖比率和市场流动性监测工具，反映银行业机构的现金流、资产负债表以及金融市场的整体流动性状况。

　　此外，巴塞尔III 提出从宏观审慎的视角出发，以时间维度和跨业维度中的风险来源为基础，有效防范银行业的系统性风险，重建监管当局组织架构，提高监管协作能力。在时间维度上，重点缓解银行资本监管的顺周期性，建立逆周期资本缓冲机制;在跨业维度上，重点加强对系统重要性机构的监管及其危机处置能力。对此巴塞尔III 提出了全球系统重要性银行的评估方法和附加的资本要求，确定了29 家全球系统重要性银行及1% ～ 2.5% 的附加资本要求，同时对如何处置系统重要性机构提出了制度框架，明确了其可处置性评估的基本要求。此外，巴塞尔II 中对风险更为敏感的内部评级法的提出、公允价值等会计准则的广泛运用都加剧了监管指标的顺周期性。因此，巴塞尔III 的框架处处体现着逆周期监管的思想，不论是提出杠杆率这类与风险不挂钩的指标，还是在资本监管中建立逆周期资本缓冲和留存资本缓冲，抑或是改革前瞻性拨备、会计准则等，都体现了以丰补歉的逆周期监管理念。

　　2.巴塞尔III在中国的落地实施

　　巴塞尔III 推出以后，中国银监会结合中国银行业的实际，积极推进落地实施国际监管新规。2012 年6 月银监会正式发布了《商业银行资本管理办法(试行)》(以下简称《新办法》)，将巴塞尔III 精神和我国实际情况有机结合，形成了涵盖最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求等多层次的资本监管框架，同时整合了巴塞尔II 和巴塞尔III 在风险加权资产计算方面的核心要求，强调资本计量的审慎性，拓展了风险覆盖范围，提高了监管资本的风险敏感性。《新办法》实际上意味着巴塞尔III 在中国的落地实施，随后银监会又发布了一系列细化的规范性文件(详见表1)。《新办法》体现出中国版巴塞尔III 的多层次目标;其一，资本质量和数量的双重达标。银行的资本质量应达到更高的监管要求，同时资本数量的重要性也不可忽视，以使银行拥有足够的吸损能力来应对严重经济衰退或金融危机;其二，资本计提与风险计量的权衡。以资本节约的激励相容为动力，推动实施高级资本计量方法，提高银行对信用风险、市场风险和操作风险的计量水平，从而增加资本监管的风险敏感性，最终实现风险管理的全面覆盖。

　　(1)资本指标更为严格

　　巴塞尔III 强化了合格资本的定义，对资本充足率指标的分子项进行了细化，重新强调了普通股和留存收益作为核心资本的主导地位，并对普通股引入严格的资本扣减项。对比国际版本可发现，中国版本在部分指标数值上更严格。根据《新办法》要求，从2013 年1 月1 日起，商业银行需达到5% 的核心一级资本充足率(大于巴塞尔III 的4.5%)，6% 的一级资本充足率和8% 的总资本充足率，以及2.5% 的储备资本缓冲，0 ～ 2.5% 的逆周期资本缓冲和1% 的系统重要性机构附加资本。储备资本缓冲的计提时间也早于巴塞尔III 的2016 年。同时实施严格的核心一级资本扣除项，提高二级资本工具的合格标准。另外，充分考虑到当前特殊的经济环境及行业运行背景下，银行业融资压力较大，《新办法》对银行已发行的不合格资本工具给予10年过渡期逐步退出，同时设定了6年的资本充足率达标过渡期，允许商业银行在2018 年底前全面达到相关资本监管要求，鼓励有条件的银行提前达标。同时，提高超额拨备计入二级资本的比例，并行期内高于150% 拨备覆盖率的超额拨备可以全额计入二级资本，这也在一定程度上缓解了拨备要求带来的资本压力。

　　(2)风险权重的调整

　　巴塞尔III 对风险权重进行了调整，主要提高了对交易账户证券化、表外业务和交易对手信用风险的资本要求。《新办法》也同样针对中国的情况，对现行信用风险权重体系进行了调整和完善。主要包括以下几个方面：一是小幅上调了对国内银行债权三个月以上的风险权重(从 20% 上调到 25%)，将促使银行更多地依赖比较稳定的存款、防止风险在银行内部积累;二是下调了对符合条件的小微企业债权的风险权重(从 100% 下调到 75%);三是对个人按揭风险权重由巴塞尔III 中的35% 上调到50%， 下调对个人其他债权的风险权重(从 100%下调到 75%);四是对住房抵押贷款风险权重统一规定为50%;五是对境外债权的风险权重，改变直接与外部评级挂钩的做法，增加了境外主权债券的风险权重档次，对境外银行债券采用主权评级降一档的方式;六是严格界定公共部门实体并给予20% 的风险权重，公共部门实体投资的工商企业债权给予100%风险权重，同时取消了对境外和国内公共企业债权50% 的优惠风险权重;七是对工商企业股权风险暴露不再采用简单的资本扣除方法，而是区分不同性质的股权风险暴露，给予不同的风险权重。

　　此外，《新办法》对于逾期90天的贷款没有像巴塞尔III 中要求的设置150% 的风险权重，这是考虑到一点，即我国商业银行已经计提至少150% 的拨备覆盖率，同时对“次级”、“可疑”、“损失”三类贷款分别计提20%、50%、100%的特殊准备金。另在标准法下，对合格担保品的界定范围也有所不同。国内对外国银行和公共部门发行的评级至少为A- 的债券允许作为少数特定担保品，而巴塞尔III 中只要求这个评级为BBB-。

　　对交易对手信用风险的度量方法目前只使用最简单的现期风险暴露法，允许银行使用担保品作为保障金减少暴露。市场风险度量中，《新办法》要求对每种货币业务均实行单独期限梯度管理，对场外股指期货和股指期权的特定风险资本计提要求由国际标准的2% 上调到了8%。

　　从直接效果上来看，上调部分资产的风险权重，加上《新办法》中规定的更加严格的资本扣减项以及操作风险计提要求的增加，将会降低目前仍然执行权重法的银行的资本充足率。但这会在一定程度上鼓励银行采用内部评级法，合理的内部评级法会降低信用类资产的风险权重，节约银行资本，有效抵消风险权重上调所带来的不利影响。同时，对于零售类、小微企业贷款资产风险权重的下调，还有助于缓解中小企业贷款难的局面，也能够优化银行的资产结构。

　　(3)加强流动性和引入杠杆率监管

　　在流动性风险监管方面，2010年12 月巴塞尔委员会发布了《巴塞尔III：流动性风险计量、标准和监测的国际框架》，2013 年1 月又发布了流动性覆盖率的最终标准。目前银监会于2011 年10 月发布的《商业银行流动性风险管理办法(试行)》(征求意见稿)主要基于上述2010年版标准，最新的监管标准还在修订完善中。在此之前，商业银行的主要流动性指标有流动性比例、存贷比和人民币超额备付金率。2013年二季度商业银行这三项指标的数额分别为43.68%、65.17%，2.63%。《商业银行流动性风险管理办法(试行)》(征求意见稿)正式引入了流动性覆盖率和净稳定资金比率两项全球统一的监管指标，指标数值均为100%。不过银监会对这两个指标设置了两年的观察期，要求各银行从2012 年年初开始实施，所有银行最迟应于2013 年底前达到流动性覆盖率监管标准，2016 年底前达到净稳定资金比例监管标准。除上述两大监管指标外，银监会还辅以存贷比以及流动性比例、流动性缺口率、核心负债率、最大十家存款客户存款比例等多个指标，旨在构建全面的流动性风险监管和监测指标体系。

　　在杠杆率监管方面，目前的主要监管依据为2011 年6 月颁布的《商业银行杠杆率管理办法》，中国杠杆率的监管指标设定为4%，高于巴塞尔III 中的3%。该指标从2012 年初开始实施，要求系统重要性银行在2013 年底达标，非系统重要性银行最迟在2016 年底达标，其达标时期也早于巴塞尔III 所要求的2018年。

　　(4)对银行实施差别监管

　　《新办法》对商业银行分类标准和分类方法进行较大幅度的修订，按照资本充足率水平将银行分为四大类，实施差别监管。第一类银行，满足全部四个层次资本要求;第二类银行，满足前三个层次资本要求(最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、附加资本要求)，但未达到第四个层次资本要求(第二支柱资本要求);第三类银行，仅达到第一个层次资本要求(最低资本要求)，但未满足其它三个层次资本要求(储备资本要求和逆周期资本要求、附加资本要求和第二支柱资本要求);第四类银行，未达到最低资本要求。此外，监管力度会随着资本充足率的下降而上升，从而形成一套审慎监管措施。《新办法》对各类银行的差别监管体现了巴塞尔协议在监管方面的不断升级与改进。从实施的激励上来看，首先银行要达到最低资本要求，否则会被视为严重违规和重大风险事件，将面临严厉的监管措施;其次，鼓励银行应该努力成为第一类银行，否则会受到不同程度的限制和处罚。这体现出《新办法》激励相容的监管思路，同时也体现出自我约束与监管约束的平衡。

　　二、巴塞尔III在中国的实施

　　从实施的进度来看，我国资本监管的要求标准高于巴塞尔III，我国银行业基本达到新的监管准则的要求，但给银行业特别是中小商业银行带来了很大的融资压力。同时，当前监管工具和银行自身存在的诸多问题仍会影响巴塞尔III 实施的进程和效果。

　　1.中国银行业的现实状况

　　截至2012 年末， 中国511 家商业银行的总资产达到129 万亿元人民币，约为GDP 的240%。中国工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行五家大型商业银行的总资产约占银行业总资产的60%。其中，中国银行是目前唯一一家全球系统重要性银行。银监会于2011 年年末下发了关于国内系统重要性银行划分标准的征求意见稿，具体治理框架还在拟定中。表2 概述了2012 年末我国银行业的规模情况。

　　表3 概括了截至2013 年二季度末中国银行业的资本充足率情况。按照《新办法》的标准计算，2013 年二季度银行业平均资本充足率已达12.24%，核心资本充足率达9.85%，不良贷款率为0.96%，拨备覆盖率为292.50%。在《新办法》的标准下，新协议银行资本充足率水平已经达标，而中小商业银行受到的影响仍然很大。同时，我国银行核心一级资本与一级资本还存在趋同，缺乏资本创新工具。总之，中国银行业整体上资本充足，但仍需要重视发展资本补充多元化渠道。杠杆率和流动性指标方面。

　　按照2010 年6 月版杠杆率计算方法，我国5 家大型银行平均杠杆率为4.7%， 全部超过4%;5 家中型银行平均杠杆率为3.9%。处于4%附近， 若按照2016 年底前达标要求，也不会对其经营产生影响。根据2010 年末银监会公布的测试结果表明，我国5 家大型银行平均LCR为118.5%，NSFR 为114.1%，基本已经达标;5 家中型银行平均LCR为92.9%，NSFR 为118.6%， 表明我国多数大中型银行流动性指标也均能正常达标。

　　另外，虽然我国银行业资产规模不断发展壮大，但银行的核心业务仍集中在提供传统的信用产品和服务上， 根据2013 年6 月末的数据，银行贷款占总资产的比率约为51.4%。对传统业务模式的坚持可能导致信用风险一直是中国银行业面临的最重要的风险，信用风险加权资产占总风险加权资产的比率达到了92.1%。然而，在银行参与复杂金融活动方面监管部门十分谨慎，密切关注着资产证券化产品和复杂场外衍生品的发展，导致商业银行交易账户规模普遍较小，市场风险加权资产占总风险加权资产的比率不到1%，截至2012 年末未偿还资产支持证券总额不到200 亿元。同时，在存款利率存在上限的约束下，作为银行存款替代的理财产品市场快速发展。银行通过信托公司直接或间接发行理财产品，不断扩大表外资产。银监会在2013年3 月27 日下发了《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，重点关注和理财业务相关的风险。就理财产品的经济性质来说，由于产品信用风险没有分层(tranching)，不满足证券化产品的定义，也没有提供流动性便利，因此，目前理财产品的监管适用标准是信用风险规则而不是证券化产品规则。

　　从《新办法》中可看出，中国要实施的监管标准相对于国际准则均有所提高，不论是抵御预期损失的拨备、抵御非预期损失的资本，还是杠杆率监管标准，都高于以往国际标准或巴塞尔III 的要求。核心一级资本充足率从巴塞尔III 要求的4.5% 上调为5%，一级资本充足率和资本充足率则保持6% 和8% 不变，储备资本(留存资本)、逆周期资本和系统重要性机构的附加资本目前暂定与巴塞尔III 保持一致。杠杆率也从巴塞尔III 要求的3% 提升至4%。虽然从单个指标的标准看提高的百分比也许并不多，但是当资本充足率和杠杆率双升的效果叠加、监管标准提高和指标定义趋严的效果叠加、以及损失准备和资本双升的效果叠加后，银行在短期内将面临较大的监管压力。

　　2.中国银行业的实施问题

　　总体上，《新办法》保持了同国际标准协议的一致，有效地贯彻了巴塞尔协议的制定原则。同时，还考虑到我国大型银行风险控制能力强、资本充足的实际情况，根据资本充足率水平将商业银行分为四大类，实行差异化监管。即使在部分资本指标要求高于国际规定的前提下，我国银行业整体上也基本能够达到新标准的要求。这一方面降低了我国银行业实施巴塞尔III 的压力，但另一方面也要注意到如何通过各种途径提升资本质量，优化资本结构是摆在银行业和监管者面前的重要议题。银行业目前所面临的几大问题有：

　　(1)核心一级资本与一级资本趋同

　　此次金融危机中暴露出欧美银行在巴塞尔II 下资本定义中二级资本、三级资本的失效和一级资本的虚高。在欧美银行的资产负债结构中，含有较多的混合资本工具。危机爆发前， 欧洲银行业的混合一级资本工具约占一级资本净额的18%，美国银行业则更高。对此，巴塞尔III 提出核心一级资本以缓解其他一级资本工具在一级资本中占比过高的情况。同时部分混合一级资本工具，尤其是累计优先股仍然可以作为其他一级资本，成为核心一级资本以外的重要补充。然而中国金融市场上尚不具备满足条件的其他一级资本工具，一级资本和核心一级资本严重趋同，导致核心一级资本充足率与一级资本充足率指标趋同。此外，巴塞尔III 中规定，合格的二级资本必须含有在特定情况下被强制转股或核销的条款。如果直接沿用此类条款，那么我国商业银行发行的可转债、次级债等都不再符合条件，可能会导致国内银行二级资本大幅减少。而对小银行来说，吸存能力和发行普通股融资的能力都低于大银行，受新资本监管要求的影响也更显著。

　　(2)监管指标的叠加效应

　　资本充足率、杠杆率、流动性指标和贷款拨备指标这些监管工具客观上可以增强银行的抵御风险能力，同时也要求银行需保持较高的盈利和净利差水平，这在一定程度上可能会倒逼银行减少贷款投放，增加投资债券或其他表外业务来减少资本和拨备要求。此外，作为“静态资本充足率”的杠杆率和资本充足率的同向监管效果，会导致一级资本充足率指标的失效;而从风险偏好角度看，基于风险的资本充足率和风险中立的杠杆率之间又存在互斥的监管效果。考虑到指标间的关联性及叠加效应，可能会促使银行保持或进一步提高现有的利差水平，以覆盖较重的监管实施成本。这无疑会加快银行经营转型需求，但同时也会对整个利率市场化进程产生压力。

　　(3)第二、三支柱监管有待完善

　　目前我国银行业在第一支柱实施方面较为规范和全面，而在第二、三支柱实施上较为薄弱，部分要求低于国际标准。第二支柱方面，在监管者评估违约的定义方面有所出入。巴塞尔III 要求监管者评估各银行对违约的定义及其对资本要求的影响，《新办法》中尚未提及，内部资本充足评估程序(ICAAP)中也暂未有对监管者的特定评估要求;第三支柱的信息披露要求方面，在有关信用质量数据披露方面有些缺失。《新办法》要求银行提供关于证券化暴露的相关信息，但缺少了以下信息：如证券化资产内部其他风险的本质，风险管理过程，信用风险缓释的使用信息，特殊目的机构的类型等，另外报告期内按暴露类型划分的证券化明细账、员工递延薪酬和保留薪酬的隐式显式调整等会计信息也没有提及。眼下我国的资产证券化市场还处于幼期，就目前银行所开展的业务来看，相关披露信息已达到国际要求，但随着未来市场的进一步发展，这些缺失信息可能会有所影响。

　　三、中国银行业实施巴塞尔III的建议

　　在目前间接融资方式仍占主导地位的情形下，银行业的风险管理情况对金融体系稳定和经济增长有着重要影响。近年来中国在监管方面引入巴塞尔协议为代表的监管框架使得银行监管的专业化水准提高很多，有效实施巴塞尔资本协议对提升银行业风险管理水平、完善资本监管制度大有裨益。

　　1 .运用创新资本工具，做到核心一级资本、一级资本和总资本有所区分

　　在巴塞尔III 资本的重新定义下，我国商业银行资本存在扣减项目不全、部分债务资本工具不合格、股权投资处理方法不严格等问题，新的资本定义不仅会使商业银行面临的实际资本充足要求更高，还使得补充资本时可选资本减少，短期内在资本监管下的银行不得不将资本补充的压力推向资本市场，同时供给增多将使股票价格下降，这在一定程度上也会提高银监会和证监会协调监管的要求。而债务资本工具标准的提高也会加大外源融资渠道资本补充的成本。2013 年8 月28日公布的《央行发言人就扩大信贷资产证券化试点答记者问》可看作是监管层增加资本补充机制、鼓励金融工具创新的试水。

　　针对中国银行业金融创新工具较少，核心一级资本、一级资本和总资本趋同的现状，灵活运用金融创新工具，补充其他一级资本和二级资本将是应对资本监管新要求的重要手段。此外，外源融资的资本补充机制可以短期内缓解资本金的压力，但长期必须通过内部积累建立新的资本补充机制，增强盈利能力，并加强风险管理和成本管理。急于用过高的资本充足率的要求来控制银行的风险，可能造成银行没有充足的时间进行长期规划的实施，不能有效改善资本结构、转变盈利模式，不利于银行建立长期可持续的内源性资本补充机制。更大的可能是倒逼银行一致选择资本市场，最终将成本转嫁给投资者和消费者。

　　2 .客观评估监管指标体系调整的影响

　　结合《新办法》中的相关要求，可以看出中国实施版本制定过程中对本土适应性的审慎考虑，在风险权重和指标数值上要严于巴塞尔III，而在一些风险资本计提方法上有所简化。中国实施标准中，提高了如核心一级资本充足率、杠杆率这些指标的达标数值，但大部分银行在风险度量方法上使用的还是内部评级法的初级法或标准法，第三支柱中有关资产证券化、衍生产品等创新业务信息披露要求也不完善。总之，一方面中国版本可以较好地适应银行业的风险管理现状，目前银行业还没有正式开展资产证券化的业务，衍生品数量少，市场不发达，现行标准可以满足监管要求;但另一方面，随着衍生品市场的不断发展，包括银行技术水平的提高，未来会有更多的银行使用高级计量方法以节约资本，风险业务种类也会增多。因此，监管机构在评估监管指标体系的效果时，需注意到具体实施时市场结构和市场发展阶段的不同，不断完善修订监管标准以适应未来银行业的发展。

　　3 .将风险管理的意识渗透到银行经营活动中，不断提升银行的风险管理能力

　　实施巴塞尔III，尤其是其中的内部评级法，会从风险治理、政策流程、计量模型、数据IT 等不同层次和维度改变中国银行业现行的风险管理体系。特别是可将中国的银行从定性、专家经验为主的风险管理模式推动转向定性、定量相结合的模式， 同时相应带动从信贷流程、业务制度到具体运行模式的巨大转变。在这个转变过程中，有必要预留一定的磨合时间、以及数据积累和系统完善时间。切实提升银行的风险管理水平，不仅要从风险管理技术手段上着手，更重要的是将风险管理的意识渗透到银行经营活动中，构建风险管理文化和制度，帮助银行在量化管理各类风险的同时，完善内部治理机构和组织流程，为推行全面风险管理打下完备基础。（FCC）