中国工商银行股份有限公司法律事务部副总经理 刘泽华

　　文 | 刘泽华

　　1985年3月，中国银行珠海分行发行了我国第一张信用卡，掀开了我国银行卡产业发展的帷幕。

　　起初，监管部门将信用卡定位于支付结算、短期小额透支的准贷记卡，各发卡行把抢占市场、扩大规模作为业务发展重点，由于内控和风险管理机制不健全，相继出现了一些违规经营现象，有些银行甚至把信用卡作为绕规模放贷的工具大搞协议透支，形成大量不良资产。

　　为了防范和控制风险，1996年，人民银行正式颁布《信用卡业务管理办法》，对信用卡业务首次进行了全面规范，严格限制了信用卡透支等风险较大的业务，基本取消了信用卡透支功能。

　　随着我国居民收人水平的不断提高，居民消费观念发生了很大变化，个人住房按揭贷款和个人购车贷款等消费信贷业务发展壮大，信息科技水平日益发达，银行和监管部门风险防控体系也日趋完善，在这种情况下，人民银行转变观念，重新定位银行卡，对《信用卡业务管理办法》进行修订，于1999年1月颁布《银行卡业务管理办法》(以下简称《办法》)。

　　这是我国第一部对银行卡进行全面规范的综合性法律文件，促进了银行卡产业的迅速发展。截至2015年6月末，全国银行卡在用发卡数量50.32亿张，其中，信用卡和借贷合一卡在用卡量共计4.33亿张，银行卡已成为现代生活不可或缺的消费工具和综合化金融服务平台。

　　一、《办法》的出台促进了银行卡产业的发展

　　1.为我国银行卡产业快速发展奠定了坚实的法律基础

　　“业务要发展，制度需先行”。《办法》立足于我国当年国情和社会实际，规定了银行卡种类、计息和收费标准、账户及交易管理、风险管理、当事人责任等内容，确立了我国银行卡业务的基本法律框架。

　　例如，将银行卡分为贷记卡和借记卡两大类，确立了我国银行卡的种类体系，为监管机构和商业银行制定、细化相应的规范创造了条件。这种既尊重现实又具有一定前瞻性的做法，为我国银行卡产业快速发展奠定了坚实的法律基础。

　　2.有力地推动了银行卡刷卡消费发展

　　《办法》积极响应国家所倡导并实施的财政政策，在放宽透支限额、增加信用卡免息期、降低透支利率和商户手续费、允许银行透支坏账核销等方面作出了突破性规定，鼓励持卡人使用信用卡、银行发展信用卡、特约商户受理信用卡，调动了银行卡各方交易主体的积极性，推动了银行卡刷卡消费市场的发展，有利于刺激经济增长。

　　3.创新了银行卡相关业务

　　《办法》提出银行卡联合战略，明确商业银行在协商、互利的基础上开展信息共享、商户共享、机具共享等类型的银行卡业务联合，对银行卡跨行交易手续费的分配作出了具体规定，为银行卡业务的联合创新创造了条件。

　　4.促进了商业银行提高服务水平

　　《办法》在“银行卡当事人之间的职责”一章重点对发卡行的服务作出了统一规定，包括向申请人提供有关银行卡的使用说明资料、建立投诉制度、公开投诉程序和投诉电话、按规定内容定期向持卡人提供对账服务、提供24小时挂失服务等。这些规定促使发卡行不断提高服务意识和服务质量，有利于维护持卡人合法权益。

　　5.将银行卡风险管理放在重要位置

　　《办法》一方面鼓励大力发展银行卡业务，另一方面前瞻性地强调银行卡风险管理的重要作用。例如，要求发卡行建立科学完善的内部控制制度和明确的授权审批程序，业务操作中认真审查和定期复查持卡人的资信状况，加强止付名单管理等。这些规定能有效地防范信用风险和法律风险，促进银行卡业务健康稳健发展。

　　二、《办法》与银行卡业务的发展已不相适应

　　经过十几年的发展，我国社会环境、金融服务水平已经发生了很大变化，《办法》的有关规定已经明显不适应银行卡业务发展。

　　1.效力等级偏低

　　《办法》由人民银行制定，属于部门规章，其效力等级低于法律和行政法规，人民法院在审理银行卡诉讼案件时一般遵照法律和行政法规，对《办法》仅作参照，不利于对当事人合法权益的保护。《办法》的效力等级显然与银行卡在我国经济中的重要地位以及在消费者日常生活中的重要作用不相匹配。

　　2.法律责任体系失衡

　　从法律关系角度分析，银行卡法律关系更多是民事法律关系，实践中的纠纷大部分是民事纠纷;从维护持卡人利益角度分析，完善的民事责任制度对保护持卡人的经济利益更有现实意义。

　　《办法》的法律责任条款绝大部分为行政责任和刑事责任，民事责任条款很少，不利于解决各种银行卡民事纠纷，也不利于维护持卡人的合法权益。

　　3.不能适应支付业务的创新发展

　　当前，网上支付、手机支付、无卡支付、第三方支付、快捷支付等基于银行卡的创新型支付方式日趋完善，业务规模日益扩大。这些交易模式因其方便、快捷的特点，呈现出良好的市场发展前景。

　　制定于1999年的《办法》显然无法对这些新型支付方式进行规范，现行监管部门也没有较为全面系统的规范性文件，对于业务准入、合作模式、业务规范和风险管理没有统一标准和管理要求，业务开展游离于监管体制之外，容易引发各类风险。

　　4.对银行卡交易的法律交易主体及法律关系有所遗漏

　　在银行卡交易中，交易主体一般包括持卡人、发卡行、代理行、收单机构、银行卡组织和第三方支付平台，个别交易还可能涉及发卡、收单业务服务机构和外部服务机构等，这些交易主体之间的法律关系非常复杂，涉及储蓄、借贷、清算、委托、买卖等。

　　《办法》只规定了持卡人、发卡行、特约商户等，缺少银行卡组织、第三方支付平台、外部服务机构等，也没有明确这些主体之间的法律关系，不利于理顺交易主体的权利义务，制约了银行卡业务的进一步发展。

　　5.缺少针对信用卡套现的相关规定

　　信用卡套现在各地层出不穷，欺诈犯罪案件高发，已经形成一条完整的黑色产业链。套现给商业银行带来了巨大的信用风险，损害了正常的金融管理秩序，也成为不法分子诈骗、洗钱等犯罪活动的滋生土壤。

　　但是，除《刑法》从非法经营罪方面对特约商户套现进行了规制外，其他法律法规和《办法》等监管规定缺少对信用卡套现的规定，不利于从根本上防控套现风险。

　　6.金融消费者权益保护内容有待加强

　　当前，银行卡中介、特约商户和第三方支付平台不规范经营、泄露持卡人信息等侵犯金融消费者权益事件时常发生，但《办法》对保护持卡人权益等方面的内容涉及较少，监管机构的监管措施有待健全，持卡人权益受到侵害后经常找不到维权的法律依据，或者维权成本过高，制约了银行卡产业的健康发展。

　　三、完善《办法》的相关建议

　　1.提升《办法》的效力等级

　　鉴于银行卡已经成为现代生活不可或缺的消费支付工具和综合化金融服务平台，银行卡业务也成为我国商业银行客户数量最多，对社会经济生活营销最广泛的业务，为明确银行卡有关交易主体权利义务、理顺各方交易主体的法律关系，并为人民法院审理银行卡纠纷提供充分的法律依据，建议有关部门将《办法》和2011年银监会颁布的《商业银行信用卡业务监督管理办法》升级为法律或行政法规《银行卡条例》，将银行卡各项业务纳入法制轨道，促进银行卡产业的健康快速发展。

　　2.健全银行卡法律责任体系

　　完善银行卡民事责任法律制度，全面规范持卡人、发卡行、代理行、收单机构、银行卡组织和第三方支付平台等银行卡交易主体，明确交易主体之间的法律关系，，将泄露银行卡信息纳入刑罚范畴，防范信用卡细化交易主体的权利义务和法律责任。设立信用卡非法套现罪有关风险。

　　3.规范银行卡新型业务

　　无卡支付、第三方支付、快捷支付等创新业务脱离了物理卡片，相关纠纷大部分由不法分子通过持卡人或第三方支付平台骗取、窃取卡号、密码、手机验证码或动态密码等信息盗转持卡人资金引发，风险事件绝大部分游离于银行之外，为从根本上防范此类风险，应采取以下措施：

　　一是建立健全无卡支付、第三方支付、快捷支付等法律监管体系，督促第三方支付机构配合商业银行落实现有法律法规，规范双方业务合作。

　　二是第三方支付机构要健全风险防控机制，通过保障数据传输安全、构建安全网络通道等措施，建立安全、稳定的支付环境。银行应拒绝与不具备安全保障能力的第三方支付机构进行业务合作。

　　三是银行应从第三方支付机构的准入、合作、退出各个环节落实监管要求，加强对合作主体的审查和动态监控，通过多个层面细化业务合作过程中的管理要求。

　　四是根据新型支付模式脱离了物理卡片的特点，要完善交易环节的客户身份认证流程，探寻由银行直接对客户身份进行认证的新解决方案。

　　4.对信用卡套现进行专门规制

　　一是明确套现的定义，为对套现活动进行民事、行政和刑事规范奠定法律基础。

　　二是明确收单机构对套现负有主要管理职责，要积极采取有关措施防范套现风险。

　　三是明确持卡人、发卡行和收单机构对套现损失的责任划分，建议由收单机构承担责任，以督促收单机构加强对套现风险的防控工作。

　　四是明确商业银行和收单机构要严格控制客户准入和商户准入，严格限制套现类商户和客户准入，从源头上防控套现风险。

　　5.加强消费者权益保护工作

　　一是加强对持卡人个人资料的保护，对发卡机构违反资信保密条款泄露持卡人资信数据行为进行有效制约，规范个人信息的管理使用，使防范信用卡欺诈活动的关口前移。

　　二是针对伪卡欺诈、冒名办卡、电信诈骗等银行卡犯罪活动猖獗的现状，公安和司法等相关部门要加大对银行卡犯罪的打击力度，建立打击银行卡违法犯罪的长效机制和常设机构，切实维护金融交易安全。

　　三是银行业监管部门、银行业协会及商业银行要采取适当方式向持卡人提示银行卡交易中可能发生的各种风险，提高持卡人主动防范风险的能力。

　　四是进一步明确特约商户、银行卡组织和第三方支付机构在金融消费者保护领域的职责，要求其承担相应的金融消费者保护义务。